| 一、案例简介 某乡内江自然村与外江自然村原来分属于不同的生产队。1969年，两村合并为一个生产队。农村实行联产承包责任制以后，两村没有建立统一的集体经济组织，田地和山场（包括溪洲）按并队前的习惯分别管理使用。1995年，外江村与某村为溪洲的土地权属界线发生争议，当事人提起民事诉讼，经一审、二审和再审判决，溪洲的东北面归内江、外江两村管理所有。判决后，外江村村民不服，曾与某村为此溪洲发生集体械斗。 2005年，外江村村民准备将判决确定的东北面溪洲发包给他人采砂，内江村村民以溪洲的土地属两村共有为由出面阻止采砂，两村因此发生纠纷。外江村30多户村民以个人名义申请县政府确定土地使用权。经调查核实，争议的溪洲解放前后至今，一直由外江村村民单独管理使用，事实清楚，证据充分。在调解不成的情况下，县政府根据《土地管理法》第十六条第一款、第二款和《广西土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十一条第（二）项的规定，作出处理决定：双方争议的溪洲土地使用权归外江村30多户村民。内江村20多户村民不服，依法申请行政复议和提起行政诉讼，市政府和一审法院均维持县政府的处理决定。内江村仍不服，提起上诉。中级法院以本案属土地承包经营权纠纷、县政府无权处理为由，于2007年4月作出判决：撤销县政府的处理决定。 现实生活中，与本案类似的个人之间的土地（山林）纠纷在农村相当多。此一判例非同一般，它直接涉及到如何正确处理类似纠纷，也涉及到农村的社会稳定。笔者愿与广大同行共同探讨，也希望以此文引起各界对类似问题的重视。 二、分析意见 法院判决认为，本案应依照《农村土地承包法》的规定由村集体经济组织或者村民委员会决定土地使用权归谁，而不能由政府作出行政决定对土地使用权进行确权。因此，县政府的处理决定超越了行政职权，处理错误。但笔者对此意见不敢苟同,理由如下： （一）对案件性质的认定是正确处理本案的关键。 本案究竟是土地使用权纠纷还是土地承包经营权纠纷？对案件性质认定的不同，就会导致处理案件时适用法律的不同和处理结果的不同。因此，正确区别农村集体土地使用权纠纷与农村集体土地承包经营权纠纷有着十分重要的意义。 农村集体土地使用权，是指农村集体经济组织或者其成员在不改变土地集体所有的前提下，对农村集体土地享有占有、使用、收益和有限处分的权利。一般可分为农用地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权。农用地使用权，是指使用者因从事种植、养殖或其他农业生产经营项目而承包使用、收益集体所有的土地的权利。由于沿袭解放后土改以来的土地使用习惯，诸如自留地、自留山之类的土地，农民往往没有与集体签订土地承包合同。因此，在这种情况下，农民取得的农用地使用权可视为农用地承包经营权（统称土地承包经营权）。但在接受农用地使用权的过程中，当事人双方的法律地位并不绝对平等，土地所有者与土地使用者较多的是隶属关系，是分配土地与接受土地的关系。而农村土地承包经营权则是在签订书面的土地承包合同的基础上，当事人（即发包人与承包人）所享有的合同中的权利。农村土地承包经营合同的当事人双方的法律地位具有平等性的特征，发包人与承包人的权利义务是对等的，一方的权利即是另一方的义务。可见，土地使用权是土地承包经营权的基础和前提，只有在土地使用权不存在争议的前提下，才能确定承包人和发包人之间的权利和义务，承包经营权方能产生。在土地使用权存在争议，土地使用权处于不确定的状态下，土地承包经营权便无从谈起。 从前述农村集体土地使用权与农村土地承包经营权的依存关系可见，农村集体经济组织内的成员之间对集体所有的土地应由谁来占有、使用、收益和有限处分的争议，也就是因土地使用权而发生的纠纷，属于土地使用权纠纷。这类纠纷较多的是农村集体经济组织内两个或多个土地使用者就同一土地的使用权发生的争议。而土地承包经营权较多的是土地所有者（即发包人）与土地使用者（即承包人）之间就土地承包经营合同的履行所发生的纠纷，当然，也包括土地流转过程中相关当事人之间发生的合同权利义务纠纷。 就本案来说，可从以下几方面来辨析： 第一，从争议内容来看，当事人双方争议的主要焦点是沙洲应该归谁占有、收益权应该归谁。土地占有权和土地收益权是土地使用权的范畴，因此产生的纠纷就是土地使用权纠纷。本案纠纷的由来，就是外江村村民发包沙洲采砂时，内江村村民认为自己也占份，也有收益权，而双方对由谁来承包经营并无争议。 第二，从当事人的地位来看，双方地位平等，均不代表土地所有者，同属一个村民小组，分住在两个自然村，谁也不能代表集体土地所有者即土地承包经营关系中的发包方，因而双方之间的纠纷不是承包方与发包方的纠纷。 第三，从当事人的关系来看，双方当事人并不存在土地承包合同关系，也不存在土地承包经营权流转关系。根据《农村土地承包法》的规定，土地承包应当签订承包合同，但双方当事人并没有签订土地承包合同。当然，在现实生活中，农村也普遍存在不签订合同的事实上的土地承包关系。如前所述，当事人要形成事实上的土地承包关系，须有一方代表土地所有者。而本案的双方当事人无法分清谁是土地所有者，谁是土地承包者。同时，本案也明显不是在土地承包经营权流转过程中产生的纠纷。 因此，笔者认为，本案应定性为农村集体土地使用权纠纷。 案件定性后，纠纷就好处理了。解决土地使用权纠纷和土地承包经营权纠纷适用的法律和程序有所不同。土地使用权纠纷的处理一般来说适用土地管理法律、法规，由行政机关来确认权属，当事人对行政机关的确权决定不服可以提起行政诉讼。而土地承包经营权纠纷的处理则适用农村土地承包法，当事人可以向土地承包管理的行政机关申请仲裁，也可以直接向法院提起民事诉讼。但需要提及的是，土地使用权纠纷的解决优先、前置。 （二）县政府的确权处理有明确的法律依据，符合法定职权。 如前所述，本案既然是土地使用权纠纷，政府就有权处理，应该受土地管理的法律法规调整，而不受农村土地承包法律法规的调整。《土地管理法》第十六条第一款明文规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款又规定“个人之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。” 本案是众多的个人之间对土地使用权的争议，虽然乡级政府有权处理，但是由于情况复杂，涉及人数众多，双方积怨较深，为慎重起见，可由县政府处理。这是提级处理，相当于法院的提级审判，完全符合《土地管理法》第十六条第二款的规定。 假如村民个人之间或者村民与集体之间因土地尤其是农用地所发生的纠纷，是村民自治的内容，不由政府处理，那么《土地管理法》第十六条和《森林法》第十七条所规定的土地(林地)使用权争议的情形又是什么呢？假如土地使用权要先由村民自治来确定，那么既然已经确权，因此发生的纠纷也就不需要政府再处理，而直接由当事人提起民事诉讼就可以了。但司法实践中，凡是起诉时当事人未提供土地使用证、《土地承包经营权证书》或者《土地承包经营合同》的，对土地纠纷法院一般不直接受理。 （三）村集体经济组织或者村民委员会根本无法解决本案的纠纷。 第一，双方所在的村民小组并没有建立集体经济组织，没有确定村民小组长、会计、出纳等管理人员和管理机构。而且，双方的所有村民都是当事人，谁来处理纠纷？ 第二，双方的村民人数基本相当，既无法召开村民会议，也无法形成村民会议的多数意见。 第三，当事人所在的村民委员会不是争议沙洲（土地）的所有者，不仅无权决定该土地的承包经营权或使用权，而且也不会多管“闲事”。退一步说，即使村民委员会愿意处理本案纠纷，也只是由村委会干部来调解，不可能召开由其他自然村村民组成的村民会议或村民代表大会，更不可能形成决议。即使作出决议，当事人一方或双方不会也无法执行决议。 综上所述，本案纠纷如政府无权处理，就将长期存在。这既不利于农村社会稳定和生产经营，也不利于保护农村弱势群体的利益。 参考资料：《浅谈农村集体土地使用权纠纷与土地承包经营权纠纷的区别》 作者 梁天佐 刘锋强 （作者：赵存河 广西桂林全州县政府法制办副主任） | 
