浅谈农村集体土地使用权纠纷与土地承包经营权纠纷的区别
陕西智圣律师事务所 梁天佐
1996年修建西康铁路时，征用了某镇某村二组大部分土地，使一部分农民无地可种。为了解决土地经营矛盾，镇人民政府在征得相关组织、部门同意后，对全组的土地重新进行了调整分配，并与各农户重新签订了土地承包合同书。调整后，李某原经营的大坪1.05亩的土地被调整分配到安某的名下，小地名为龙王庙的0.57亩的土地被调整分配到李某的名下。但李某不愿意经营调整后的土地，要求经营大坪的土地，并为此多次要求村、组及镇政府处理。镇人民政府依据《土地管理法》第十六条的规定，于2002年10月作出处理决定：小地名大坪1.05亩由安某经营，小地名龙王庙0.57亩由李某经营。处理决定书送达后李某不服，向县人民政府申请复议。县人民政府审查后认为：镇人民政府的处理决定适用法律错误，作出了撤销镇人民政府处理决定的复议决定，并责令镇人民政府在90天内重新处理。安某对县人民政府的复议决定不服，向县人民法院提起行政诉讼。县人民法院审理后认为本案系土地使用权纠纷，镇人民政府的处理决定适用法律依据正确、且并未越权，因此判决撤销县人民政府的复议决定。一审判决后李某不服，上诉到市中级人民法院。二审法院审理后认为：本案系土地承包经营权纠纷，法律并未规定此类纠纷由乡镇人民政府处理。因此，判决撤销县人民法院的一审判决，并维持了县人民政府的复议决定。
笔者认为，本案中中级人民法院的判决混淆了土地使用权纠纷和土地承包经营权纠纷这两种不同的法律关系，终审判决确认了本案的性质为土地承包经营权纠纷，同时又维持了县人民政府的复议决定书，从而使该案的终审判决陷入了自相矛盾的境地。因为土地承包经营权纠纷一般是通过仲裁和诉讼两种救济方式来解决的，镇人民政府并不是解决这种纠纷的法定机关，而县人民政府的复议决定的内容是责令镇人民政府重新处理，可见县人民政府的复议决定亦认为本纠纷不是土地承包经营权纠纷而是土地使用权纠纷，其复议决定是错误的，似乎不应被维持。
究竟是土地使用权纠纷还是土地承包经营权纠纷？对案件的性质的认定是本案审理的关键。两级法院对案件性质认定的不同导致了在处理案件时法律适用的不同、审理结果的不同。因此，正确区别农村集体土地使用权纠纷与农村土地承包经营权纠纷有着十分重要的意义。笔者认为在办理农村集体土地使用权纠纷和农村土地承包经营权纠纷这两类案件时，应注意如下问题：
1.农村土地的承包经营权须以农村集体土地使用权的存在为前提。
农村集体土地使用权即农村集体经济组织或者其成员在不改变土地集体所有的前提下，对农村集体土地享有占有、使用、收益、和有限处分的权利。依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，土地实行凭证使用制度，农民使用集体土地需得到许可，获得土地使用证书（包括土地承包合同书）。在授受土地使用权的过程中，当事人双方的法律地位并不绝对平等，较多的是隶属关系。而农村土地承包经营权则是在签订土地承包合同的基础上，当事人（即发包人与承包人）所享有的合同中的权利。农村土地承包经营合同的当事人双方的法律地位具有平等性的特征；发包人与承包人的权利、义务是对等的，一方的权利即是另一方的义务。可见土地使用权是土地承包经营权的基础和前提，只有在土地使用权不存在争议的前提下，才能确定承包人和发包人之间的权利和义务，承包经营权方能产生。在土地使用权存在争议的前提下，土地使用权处于不确定的状态下，土地承包经营权便无从谈起。
2.从前述农村集体土地使用权与农村土地承包经营权的依存关系可见：农村集体经济组织内的成员之间对集体所有的土地应由谁来占有、使用、收益和有限处分，也就是土地的使用权属而发生的纠纷属于土地使用权纠纷，这类纠纷较多的是农村集体经济组织内两个或多个土地使用者就同一土地的使用权发生的争议；而土地承包经营权较多的是土地所有者（即发包人）与土地使用者（即承包人）之间就土地承包经营合同的履行所发生的纠纷，当然也包括土地流转过程中相关当事人之间发生的合同权利义务纠纷。总的来说，这两类纠纷的当事人主体是有区别的。
3.解决这两类纠纷所适用的法律和程序不同：土地使用权纠纷的处理一般来说适用土地管理法律、法规，由行政机关来确认权属关系，当事人对行政机关的确权决定不服可以提起行政诉讼；而土地承包经营权纠纷的处理则适用〈土地承包法〉，当事人可以向土地承包管理的行政机关申请仲裁，亦可直接向人民法院提起民事诉讼 。需要提及的是，土地使用权纠纷的解决优先、前置，在行政机关对土地使用权未作出明确的处理决定之前，当事人不能向人民法院提起诉讼。
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